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戶籍制度制約中國新城鎮(zhèn)化改革

戶籍制度制約中國新城鎮(zhèn)化改革

裴敏欣 2014-03-21
中國已經(jīng)將城鎮(zhèn)化視為未來經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。未來7年,中國打算讓城鎮(zhèn)人口增加9100萬??傮w目標(biāo)是,城鎮(zhèn)人口從目前總?cè)丝诘?3%提升至2020年的60%,達到中等收入國家的平均水平。它要求政府對中國實行了半個多世紀(jì)的戶籍制度進行重大改革,而這是一個巨大的挑戰(zhàn)。

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????過去的20年中,固定資產(chǎn)投資(基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、廠房)和出口一直驅(qū)動著中國經(jīng)濟突飛猛進。不過,隨著這些引擎顯露疲態(tài),中國政府也一直在尋找發(fā)展的新源泉。

????中國政府似乎已將城鎮(zhèn)化視為經(jīng)濟的下一個救星。本周,國務(wù)院發(fā)布了一份宏偉藍圖,名為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。這個規(guī)劃旨在增加中國的城鎮(zhèn)人口,即從目前總?cè)丝诘?3%提升至2020年的60%(即中等收入國家的平均水平)。這意味著中國的城鎮(zhèn)人口將在7年之內(nèi)凈增9,100萬(也就是每年1,300萬)。

????更為重要的是,政府有意允許當(dāng)前在城市居住的約1.2億農(nóng)村流動人口在城市落戶,而這將讓他們享受政府提供的社會服務(wù),例如子女教育、醫(yī)療保險和退休福利等。此舉將要求對中國獨有的戶口(或戶籍)制度進行重大調(diào)整,但中國能否完成這個任務(wù)仍不明朗。

????戶籍制度于上個世紀(jì)50年代設(shè)立,也就是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之后。這項制度的設(shè)計初衷是為了控制農(nóng)村人口的流動。在這個制度下,中國人口被分為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民兩類。城鎮(zhèn)居民可以充分享受政府服務(wù),子女也將繼承城鎮(zhèn)戶口。與之相反,農(nóng)村居民及其子女則不能在城鎮(zhèn)居住,也不能享受城鎮(zhèn)居民免費享有的服務(wù)。

????戶籍制度為中國政府節(jié)約了巨大的社會開支,而這些開支原本可以讓廣大農(nóng)村人口受益。但是這個制度對貧困和弱勢群體存在歧視。

????中國開始經(jīng)濟改革之后,戶籍制度在控制農(nóng)村人口流動方面所發(fā)揮的作用不斷減弱。1978年以來,遷至城鎮(zhèn)生活的農(nóng)村人口可能高達5億,這些人的目標(biāo)就是為了讓自己和子女過上更好的生活。然而,其中半數(shù)在轉(zhuǎn)換戶籍方面都沒有得到政府的批準(zhǔn)。

????由于戶籍制度的存在,中國的實際城鎮(zhèn)化率只有36%(名義城鎮(zhèn)化率為54%)。居住在城鎮(zhèn)地區(qū)的7億人當(dāng)中,約2.3億都是農(nóng)村人口,他們在公民權(quán)益和經(jīng)濟機遇方面都無法享受正常的城鎮(zhèn)居民待遇。如果落不了戶,農(nóng)民工就必須付費讓子女在不規(guī)范的學(xué)校接受教育,而且自身也得不到政府提供的醫(yī)療保險保障或退休福利。當(dāng)然,他們購買住房也很難(只有1%的農(nóng)民工擁有房產(chǎn))。

????戶籍制度限制了農(nóng)村人口及其子女的社會流動性,還抑制了經(jīng)濟消費,因為流動人口必須用很大一部分收入來購買公共服務(wù)。

????幸運的是,中國的領(lǐng)導(dǎo)層已經(jīng)將戶籍制度改革當(dāng)做頭等大事來抓。根據(jù)最近公布的城鎮(zhèn)化規(guī)劃,目前在人口少于300萬的城鎮(zhèn)工作和居住的農(nóng)村流動人口將有機會于2020年之前落戶。而人口在300萬以上的城鎮(zhèn)仍將實行戶籍制度。(中國人口超過300萬的城市有38座,其中包括幾乎所有的省會城市以及像北京和上海這樣的特大城市。)

????要讓1.2億農(nóng)村流動人口在城市落戶,最現(xiàn)實的問題莫過于資金。中國研究人士估計,農(nóng)村人口的落戶成本約為每人10萬元人民幣(約合1.64萬美元)。然而,這個成本可以分很多年來分?jǐn)?。華盛頓大學(xué)(University of Washington)陳金永教授曾算過一筆賬,按中國新的城鎮(zhèn)化規(guī)劃每年安置2000萬農(nóng)村流動人口的目標(biāo)計算,每年用于新增社會服務(wù)的支出將達到500億人民幣(約合82億美元,分別占中國GDP和公共支出的0.1%和0.4%)。

????雖然負擔(dān)這筆額外花銷對中國來說顯然不是什么難事,但問題在于要由哪個政府部門來買單。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》只提供了一個模糊的原則——應(yīng)從三個渠道來籌措改革所需的資金:中央財政撥款、地方稅收和發(fā)行地方政府債券。

????觀察人士最為擔(dān)心的問題是,地方政府缺乏實施這項改革的動力。農(nóng)村流動人口在政治上沒有地位,在社會經(jīng)濟上也是弱勢群體。

????因此,正如中國政府對改革做出的其他承諾一樣,新城鎮(zhèn)化值得贊揚,但能否成功仍是個未知數(shù)。(財富中文網(wǎng))

????裴敏欣是克萊蒙德-麥肯納學(xué)院普利茨克家族基金會的政治管理教授,也是美國的德國馬歇爾基金會的一名非常駐高級研究員。

????譯者:翔

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