美國開展反規(guī)避調(diào)查，中國光伏企業(yè)如何應(yīng)對？
曾磊
2022-03-30
本次調(diào)查的起因可追溯到美國自2011年起對中國光伏產(chǎn)品的反傾銷、反補(bǔ)貼“雙反”調(diào)查。美國的貿(mào)易反規(guī)避調(diào)查是對反傾銷、反補(bǔ)貼措施的配套制度。2011年11月，DOC就中國光伏產(chǎn)品立案啟動(dòng)“雙反”調(diào)查。2012年10月，DOC作出終裁，決定對中國輸美光伏產(chǎn)品征收最高約250%的“雙反”關(guān)稅。2014年1月，DOC再次對我國輸美光伏產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查。2015年5月，DOC作出終裁，決定對中國大陸光伏制造商執(zhí)行最高165%的懲罰性關(guān)稅。2015年7月，DOC公布對中國光伏產(chǎn)品“雙反”案第一次行政復(fù)審終裁結(jié)果，對相關(guān)產(chǎn)品實(shí)施最高238.95%的關(guān)稅。
在美國“雙反”措施的壓迫下，從2011年至今，我國光伏企業(yè)不斷努力求生：一方面，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，上下游的多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行生產(chǎn)工藝優(yōu)化，有效降低成本和提高競爭力；另一方面，在越南、馬來西亞等國家建設(shè)了生產(chǎn)基地，將部分輸美產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到這些國家，利用中國產(chǎn)的上游材料在這些國家組裝后出口美國，以規(guī)避“雙反”關(guān)稅。
2015年，中利騰輝在泰國建設(shè)了500MW一體化太陽能電池及組件組裝廠。2015年，晶科在馬來西亞濱城建立生產(chǎn)基地，該生產(chǎn)基地光伏電池和組件的年產(chǎn)能已分別達(dá)到3GW和2.5GW。2016年2月，隆基收購了馬來西亞古晉的一家硅片廠。2019年，隆基在古晉新建一座年產(chǎn)能1GW的光伏電池片生產(chǎn)廠。2020年2月，隆基收購了寧波宜則位于越南的光伏電池及組件生產(chǎn)基地，獲得光伏電池年產(chǎn)能3GW和光伏組件年產(chǎn)能7GW。據(jù)《全球光伏》的統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月，美國進(jìn)口的光伏組件中，80%來自中國企業(yè)在東南亞的工廠。
根據(jù)美國《1988年貿(mào)易法》，DOC有權(quán)采取措施阻止規(guī)避反傾銷/反補(bǔ)貼的行為。觸發(fā)DOC反規(guī)避調(diào)查的情形包括商品在進(jìn)口到美國之后完成最后工序、商品在原產(chǎn)國進(jìn)行簡單的修改后再出口美國、商品在第三國加工生產(chǎn)、商品被進(jìn)行后續(xù)開發(fā)變更后再出口美國。如果DOC認(rèn)定商品存在規(guī)避的情況，則該商品將同等適用相關(guān)的反傾銷/反補(bǔ)貼措施（包括繳納反傾銷/反補(bǔ)貼稅保證金），并且有權(quán)要求海關(guān)繼續(xù)暫停對涉案商品的清關(guān)。
按照DOC的審查標(biāo)準(zhǔn)，對于進(jìn)口商品在第三國加工的情形，“受調(diào)查國家之間的貿(mào)易趨勢變化”（例如零部件來源國與第三國之間的零部件貿(mào)易是否在反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅實(shí)施后大幅增加）和“零部件來源國的出口商與第三國的組裝廠是否有關(guān)聯(lián)關(guān)系”是用于判定是否存在規(guī)避的其中兩項(xiàng)重要因素。中國光伏企業(yè)對東南亞的大量投資是美國發(fā)起本次反規(guī)避調(diào)查的一個(gè)主要原因。
根據(jù)DOC網(wǎng)站的披露，DOC于1997年首次發(fā)起反規(guī)避調(diào)查，截至2020年10月一共發(fā)起了48起。其中，涉及中國商品的案件有35起，占73%。在所有已發(fā)起的調(diào)查中，有31起已作出最終裁定，認(rèn)定存在規(guī)避的有26起，占84%。涉及中國商品的調(diào)查中，僅有3起獲得不存在規(guī)避的裁定。
在觸發(fā)DOC反規(guī)避調(diào)查的違規(guī)事項(xiàng)中，“第三國加工”占比最高，達(dá)三分之二。第三國加工的案例中，最常涉及的加工第三國是越南、印度、泰國和馬來西亞。例如，在2018年5月23日結(jié)案的針對來自中國的冷軋扁鋼產(chǎn)品反規(guī)避調(diào)查中，以產(chǎn)自中國的熱軋?zhí)间摓樵显谠侥仙a(chǎn)的冷軋扁鋼產(chǎn)品被認(rèn)定為以“第三國加工”方式規(guī)避美國對中國冷軋扁鋼產(chǎn)品的反傾銷/反補(bǔ)貼措施。
除了DOC，海關(guān)及邊境保護(hù)署（CBP）也有權(quán)進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查。根據(jù)美國《2015年執(zhí)行與保護(hù)法》，CBP將對謊報(bào)原產(chǎn)地、謊報(bào)商品歸類、經(jīng)第三國轉(zhuǎn)運(yùn)等情形進(jìn)行調(diào)查，以確定進(jìn)口商品是否規(guī)避美國反傾銷/反補(bǔ)貼措施。如果認(rèn)定構(gòu)成規(guī)避，CBP將暫停商品清關(guān)、延長清關(guān)期限、要求繳納反傾銷/反補(bǔ)貼稅、處以罰款甚至移交刑事調(diào)查。
面對來勢洶洶的反規(guī)避調(diào)查，吃透規(guī)則、積極應(yīng)訴當(dāng)然不失為可取的策略。但是，這是一種兵來將擋的被動(dòng)應(yīng)對策略，無助于從根本上防止或減少反規(guī)避調(diào)查的發(fā)生。而且，經(jīng)常遭受反規(guī)避調(diào)查對第三國也會產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)榉匆?guī)避措施可能被擴(kuò)展適用于該國出口美國的所有同類商品，而不僅僅是被調(diào)查的生產(chǎn)商的商品，甚至美國還可能進(jìn)而對該國的相關(guān)商品發(fā)起反傾銷/反補(bǔ)貼調(diào)查或其他貿(mào)易制裁。這種風(fēng)險(xiǎn)給第三國政府造成了很大的壓力，最終將壓縮中資企業(yè)的生存空間。
因此，應(yīng)對美國反規(guī)避調(diào)查的最有效策略應(yīng)從供應(yīng)鏈籌劃和產(chǎn)品升級著眼：在面對反傾銷/反補(bǔ)貼措施威脅時(shí)，審慎選擇可向第三國轉(zhuǎn)移產(chǎn)能的產(chǎn)品。具體而言，應(yīng)選擇能在第三國當(dāng)?shù)亟鉀Q大部分和關(guān)鍵原材料和部件供應(yīng)的產(chǎn)品，盡量實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品生產(chǎn)的真正本地化，這樣不僅可有效降低跨境原材料和部件供應(yīng)的成本，還能享受美國給予該國商品的優(yōu)惠關(guān)稅待遇（如美國給予大部分東南亞國家的普惠制待遇），更有助于提高反規(guī)避調(diào)查的勝訴率。難以提高本地化率的產(chǎn)品，則不宜轉(zhuǎn)移到第三國生產(chǎn)，對于這類產(chǎn)品，企業(yè)應(yīng)考慮進(jìn)行技術(shù)突破，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品升級，提高產(chǎn)品檔次，讓產(chǎn)品在更高的層次上與美國產(chǎn)品競爭，脫離低價(jià)出口的窠臼，從根源上消除美國對我方產(chǎn)品采取反傾銷/反補(bǔ)貼措施的事實(shí)依據(jù)，相關(guān)的反規(guī)避調(diào)查也就無從提起。（財(cái)富中文網(wǎng)）
本內(nèi)容為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表財(cái)富中文網(wǎng)立場。未經(jīng)允許不得轉(zhuǎn)載。
編輯：杜曉蕾
財(cái)富中文網(wǎng)所刊載內(nèi)容之知識產(chǎn)權(quán)為財(cái)富媒體知識產(chǎn)權(quán)有限公司及/或相關(guān)權(quán)利人專屬所有或持有。未經(jīng)許可，禁止進(jìn)行轉(zhuǎn)載、摘編、復(fù)制及建立鏡像等任何使用。
